Crisi e risanamento dei gruppi bancari: note a margine di un contributo di Vincenzo Sanasi D'Arpe
Pubblicato il 05/11/18 00:00 [Articolo 1625]
La crisi del sistema creditizio presenta tratti assai peculiari vuoi per i fattori macroecono-mici e endemici che la connotano vuoi per le singole variabili microeconomiche e struttu-rali che su di essa ovviamente incidono. Tali particolarità non soltanto hanno legittimato nel tempo una normazione specifica del fenomeno, che è recentemente culminata nell'emanazione della c.d. Banking Recovery and Resolution Directive (BRRD), ma hanno altresì alimentato un profondo interesse della dottrina di settore al tema in esame.
In questo contesto il volume "La vigilanza nella crisi e nel risanamento dei gruppi banca-ri" (Jovene, Napoli, 2008), a firma di Vincenzo Sanasi D'Arpe, costituisce - specie per le coordinate di metodo che esso è in grado di approntare - un primo compiuto tentativo, or-mai risalente ma ancora a distanza di dieci anni attuale, di inquadrare il tema della crisi e del risanamento delle imprese bancarie nella chiave prospettica delle finalità perseguite dal legislatore, attraverso la vigilanza dell'autorità statuale sull'esercizio dell'impresa bancaria. Quivi l'autore esamina infatti un argomento normativamente tecnico ma in una prospettiva metodologicamente funzionale, attraverso cioè il costante bilanciamento tra interessi pubblici e interessi privati, ancorando sempre le proprie valutazioni - anche sotto i profili de iure condendo - alla "vigente" assiologia costituzionale.
Particolare attenzione - a mò di premessa - è dedicata pertanto alle finalità del controllo pubblicistico ed alle modalità con le quali il legislatore persegue il bilanciamento tra i va-lori potenzialmente conflittuali quali la stabilità del mercato e l'attuazione dei princípi concorrenziali, evidenziandosi come la giustapposizione - negli organismi societari costi-tuiti per l'esercizio dell'attività bancaria - di interessi eterogenei e di natura, rispettiva-mente, collettiva e individuale, debba costituire il momento di avvio dell'indagine condot-ta dall'autore.
Nel contesto dell'opera assume particolare pregnanza - anche rispetto alle conclusioni raggiunte - la parte relativa ai fattori determinanti ed alle forme di manifestazione delle crisi bancarie ed agli strumenti di percezione delle medesime nonché ai modelli di gestio-ne di tali patologie ed alle possibili soluzioni endogene ed esogene. Viene inoltre eviden-ziata l'ampiezza dei poteri attribuiti all'autorità di vigilanza e la rilevanza dei medesimi rispetto all'individuazione della natura giuridica dell'impresa bancaria e delle strutture societarie utilizzate per lo svolgimento di tale attività (a tale profilo sono dedicati i Capito-li 2 e 3).
Si procede quindi all'illustrazione dei tratti funzionali e strutturali degli istituti giuridici (amministrazione straordinaria, gestione provvisoria e liquidazione coatta amministrativa) contraddistinti dal massimo grado di incidenza del controllo pubblico sull'attività banca-ria, soffermandosi particolarmente sull'applicazione degli stessi nei riguardi di una o più imprese facenti parte di un gruppo bancario (in particolare, nel Capitolo 4).
Nei rilievi conclusivi del testo si evidenza come l'equilibrio tra le differenti sfere di inte-resse riconducibili agli organismi societari operanti nel settore creditizio assuma una con-notazione certamente dinamica - caratterizzata da un rapporto di proporzionalità inversa tra la sana e prudente gestione e l'incidenza del potere statuale sull'autonomia imprendito-riale dei privati -, rilevandosi come gli istituti preordinati alla normalizzazione della ge-stione o all'eliminazione dell'impresa dal mercato derivino dalla sostanziale incapacità dei soci di assicurare il regolare svolgimento dell'attività d'impresa, sì che l'assetto nor-mativo introdotto dal T.U.B., al fine di disciplinare i rapporti tra interessi pubblici ed inte-ressi privati nell'esercizio dell'attività bancaria, chiaramente denota una volontà del legi-slatore di costruire una convergenza (non già una mera composizione) fra gli stessi.
L'opera di Vincenzo Sanasi D'Arpe svolge dunque un'approfondita analisi in chiave nor-mativa concernente il potere di controllo pubblico sull'impresa bancaria in crisi. Tuttavia, il dato normativo di volta in volta richiamato viene continuamente letto dall'autore attra-verso il prisma dell'interesse coinvolto nella vicenda patologica e del rimedio da eleggere. L'autore infatti avverte «l'ineludibile problema del bilanciamento tra i contrapposti valori rappresentati dalla garanzia della stabilità del mercato e dall'attuazione dei princípi con-correnziali» (p. 2), a cui corrisponde la difficoltà di definire la natura e la funzione dell'intervento dello Stato nel settore bancario. Indi la giustapposizione - all'interno della società costituita per l'esercizio dell'attività bancaria - di interessi eterogenei e di natura, rispettivamente, collettiva e individuale, costituisce il fulcro dell'analisi del dato positivo, finalizzata all'esatta definizione della natura e delle finalità della vigilanza sulle imprese bancarie. In questo senso la disciplina dedicata alla crisi delle imprese bancarie fornisce un ottimale punto di avvio dell'analisi suddetta poiché è proprio nel momento patologico che si assiste alla piena contrapposizione tra le differenti ragioni ed i diversi interessi ri-conducibili di volta in volta ai soci, ai creditori, agli operatori del sistema ed alla colletti-vità. Ne è che «l'opzione legislativa - a livello comunitario e nazionale - favorevole all'applicazione di controlli di tipo pubblicistico sulle differenti fasi della vita delle im-prese facenti parte sistema bancario (già a partire dal loro ingresso nel mercato) rappresen-ta un indice inequivoco dell'esigenza di contemperare la forza precettiva e propulsiva di differenti valori di rango costituzionale, quali la libertà di iniziativa economica (art. 41 cost.) - correlata alla natura tipicamente imprenditoriale dell'attività di raccolta del ri-sparmio ed esercizio del credito - e l'esigenza di tutela del pubblico risparmio (art. 47 cost.)» (p. 23). In definitiva, alla luce dei caratteri assolutamente tipici delle crisi bancarie e dei molteplici interessi che le autorità pubbliche - attraverso ampi margini di discrezio-nalità sotto il profilo economico-politico e talune forme di ingerenza nella vita dell'impresa del tutto ignote al sistema fallimentare - sono chiamate a contemperare nel momento di emersione di tali patologie, viene svolta l'analisi sugli strumenti, formali e in-formali, di prevenzione e risoluzione delle crisi stesse.
Ciò muovendo dall'assunto ermeneutico che la formulazione delle norme esaminate indu-ce ad escludere ogni possibilità di attribuire all'attività bancaria la natura di pubblico ser-vizio o di funzione pubblica poiché tale attività si configura - anche sul piano strutturale - in termini di impresa privata, e pertanto «l'interesse pubblico si giustappone, in tal modo, all'interesse della società bancaria, sì che l'applicazione delle specifiche disposizioni re-golamentari dell'autorità di vigilanza, lungi dall'esser ricostruita in termini di posposizio-ne delle ragioni dell'impresa rispetto a quelle dell'intero sistema, [viene ad essere inter-pretata] nel senso della contemporanea attuazione di finalità pubbliche e interessi privati» (p. 54 s.). È dunque lungo le due direttrici, costituite dai controlli interni ed esterni, che viene vagliata dall'autore l'efficienza del modello di previsione delle crisi bancarie previ-sto dall'ordinamento del credito. In siffatto contesto, inoltre, l'amministrazione straordina-ria e la liquidazione coatta amministrativa - accomunate dal fatto di costituire modalità estreme di intervento dell'autorità di vigilanza per la gestione delle patologie bancarie e dalla natura amministrativa della procedura - costituiscono modalità estreme di interven-to, volte a fronteggiare in via preventiva ed anticipata le situazioni di grave crisi della ban-ca. L'opera pone cioè in rilevo dunque il complesso strumentario di Banca d'Italia finaliz-zato ad attuare interventi caratterizzati da un grado di incisività crescente sull'autonomia delle imprese bancarie: a uno stato più avanzato della crisi corrispondono interventi sem-pre più penetranti dell'Autorità di Vigilanza.
A concludere infine l'analisi è l'auspicio che il controllo pubblico trovi una qualche forma di limitazione in un contesto idoneo a manifestare maggiore ossequio per le norme di dirit-to comune, mediante una puntuale delimitazione degli spazi rimessi alla discrezionalità della Banca d'Italia. Ciò sul precipuo presupposto che «l'intervento pubblico sostitutivo - riservato alle ipotesi di grave patologia - si configura come strumento di tutela della stabi-lità del sistema a carattere suppletivo ed eventuale ma certamente non lesivo degli interes-si dei soci» (p. 180).
In questo contesto il volume "La vigilanza nella crisi e nel risanamento dei gruppi banca-ri" (Jovene, Napoli, 2008), a firma di Vincenzo Sanasi D'Arpe, costituisce - specie per le coordinate di metodo che esso è in grado di approntare - un primo compiuto tentativo, or-mai risalente ma ancora a distanza di dieci anni attuale, di inquadrare il tema della crisi e del risanamento delle imprese bancarie nella chiave prospettica delle finalità perseguite dal legislatore, attraverso la vigilanza dell'autorità statuale sull'esercizio dell'impresa bancaria. Quivi l'autore esamina infatti un argomento normativamente tecnico ma in una prospettiva metodologicamente funzionale, attraverso cioè il costante bilanciamento tra interessi pubblici e interessi privati, ancorando sempre le proprie valutazioni - anche sotto i profili de iure condendo - alla "vigente" assiologia costituzionale.
Particolare attenzione - a mò di premessa - è dedicata pertanto alle finalità del controllo pubblicistico ed alle modalità con le quali il legislatore persegue il bilanciamento tra i va-lori potenzialmente conflittuali quali la stabilità del mercato e l'attuazione dei princípi concorrenziali, evidenziandosi come la giustapposizione - negli organismi societari costi-tuiti per l'esercizio dell'attività bancaria - di interessi eterogenei e di natura, rispettiva-mente, collettiva e individuale, debba costituire il momento di avvio dell'indagine condot-ta dall'autore.
Nel contesto dell'opera assume particolare pregnanza - anche rispetto alle conclusioni raggiunte - la parte relativa ai fattori determinanti ed alle forme di manifestazione delle crisi bancarie ed agli strumenti di percezione delle medesime nonché ai modelli di gestio-ne di tali patologie ed alle possibili soluzioni endogene ed esogene. Viene inoltre eviden-ziata l'ampiezza dei poteri attribuiti all'autorità di vigilanza e la rilevanza dei medesimi rispetto all'individuazione della natura giuridica dell'impresa bancaria e delle strutture societarie utilizzate per lo svolgimento di tale attività (a tale profilo sono dedicati i Capito-li 2 e 3).
Si procede quindi all'illustrazione dei tratti funzionali e strutturali degli istituti giuridici (amministrazione straordinaria, gestione provvisoria e liquidazione coatta amministrativa) contraddistinti dal massimo grado di incidenza del controllo pubblico sull'attività banca-ria, soffermandosi particolarmente sull'applicazione degli stessi nei riguardi di una o più imprese facenti parte di un gruppo bancario (in particolare, nel Capitolo 4).
Nei rilievi conclusivi del testo si evidenza come l'equilibrio tra le differenti sfere di inte-resse riconducibili agli organismi societari operanti nel settore creditizio assuma una con-notazione certamente dinamica - caratterizzata da un rapporto di proporzionalità inversa tra la sana e prudente gestione e l'incidenza del potere statuale sull'autonomia imprendito-riale dei privati -, rilevandosi come gli istituti preordinati alla normalizzazione della ge-stione o all'eliminazione dell'impresa dal mercato derivino dalla sostanziale incapacità dei soci di assicurare il regolare svolgimento dell'attività d'impresa, sì che l'assetto nor-mativo introdotto dal T.U.B., al fine di disciplinare i rapporti tra interessi pubblici ed inte-ressi privati nell'esercizio dell'attività bancaria, chiaramente denota una volontà del legi-slatore di costruire una convergenza (non già una mera composizione) fra gli stessi.
L'opera di Vincenzo Sanasi D'Arpe svolge dunque un'approfondita analisi in chiave nor-mativa concernente il potere di controllo pubblico sull'impresa bancaria in crisi. Tuttavia, il dato normativo di volta in volta richiamato viene continuamente letto dall'autore attra-verso il prisma dell'interesse coinvolto nella vicenda patologica e del rimedio da eleggere. L'autore infatti avverte «l'ineludibile problema del bilanciamento tra i contrapposti valori rappresentati dalla garanzia della stabilità del mercato e dall'attuazione dei princípi con-correnziali» (p. 2), a cui corrisponde la difficoltà di definire la natura e la funzione dell'intervento dello Stato nel settore bancario. Indi la giustapposizione - all'interno della società costituita per l'esercizio dell'attività bancaria - di interessi eterogenei e di natura, rispettivamente, collettiva e individuale, costituisce il fulcro dell'analisi del dato positivo, finalizzata all'esatta definizione della natura e delle finalità della vigilanza sulle imprese bancarie. In questo senso la disciplina dedicata alla crisi delle imprese bancarie fornisce un ottimale punto di avvio dell'analisi suddetta poiché è proprio nel momento patologico che si assiste alla piena contrapposizione tra le differenti ragioni ed i diversi interessi ri-conducibili di volta in volta ai soci, ai creditori, agli operatori del sistema ed alla colletti-vità. Ne è che «l'opzione legislativa - a livello comunitario e nazionale - favorevole all'applicazione di controlli di tipo pubblicistico sulle differenti fasi della vita delle im-prese facenti parte sistema bancario (già a partire dal loro ingresso nel mercato) rappresen-ta un indice inequivoco dell'esigenza di contemperare la forza precettiva e propulsiva di differenti valori di rango costituzionale, quali la libertà di iniziativa economica (art. 41 cost.) - correlata alla natura tipicamente imprenditoriale dell'attività di raccolta del ri-sparmio ed esercizio del credito - e l'esigenza di tutela del pubblico risparmio (art. 47 cost.)» (p. 23). In definitiva, alla luce dei caratteri assolutamente tipici delle crisi bancarie e dei molteplici interessi che le autorità pubbliche - attraverso ampi margini di discrezio-nalità sotto il profilo economico-politico e talune forme di ingerenza nella vita dell'impresa del tutto ignote al sistema fallimentare - sono chiamate a contemperare nel momento di emersione di tali patologie, viene svolta l'analisi sugli strumenti, formali e in-formali, di prevenzione e risoluzione delle crisi stesse.
Ciò muovendo dall'assunto ermeneutico che la formulazione delle norme esaminate indu-ce ad escludere ogni possibilità di attribuire all'attività bancaria la natura di pubblico ser-vizio o di funzione pubblica poiché tale attività si configura - anche sul piano strutturale - in termini di impresa privata, e pertanto «l'interesse pubblico si giustappone, in tal modo, all'interesse della società bancaria, sì che l'applicazione delle specifiche disposizioni re-golamentari dell'autorità di vigilanza, lungi dall'esser ricostruita in termini di posposizio-ne delle ragioni dell'impresa rispetto a quelle dell'intero sistema, [viene ad essere inter-pretata] nel senso della contemporanea attuazione di finalità pubbliche e interessi privati» (p. 54 s.). È dunque lungo le due direttrici, costituite dai controlli interni ed esterni, che viene vagliata dall'autore l'efficienza del modello di previsione delle crisi bancarie previ-sto dall'ordinamento del credito. In siffatto contesto, inoltre, l'amministrazione straordina-ria e la liquidazione coatta amministrativa - accomunate dal fatto di costituire modalità estreme di intervento dell'autorità di vigilanza per la gestione delle patologie bancarie e dalla natura amministrativa della procedura - costituiscono modalità estreme di interven-to, volte a fronteggiare in via preventiva ed anticipata le situazioni di grave crisi della ban-ca. L'opera pone cioè in rilevo dunque il complesso strumentario di Banca d'Italia finaliz-zato ad attuare interventi caratterizzati da un grado di incisività crescente sull'autonomia delle imprese bancarie: a uno stato più avanzato della crisi corrispondono interventi sem-pre più penetranti dell'Autorità di Vigilanza.
A concludere infine l'analisi è l'auspicio che il controllo pubblico trovi una qualche forma di limitazione in un contesto idoneo a manifestare maggiore ossequio per le norme di dirit-to comune, mediante una puntuale delimitazione degli spazi rimessi alla discrezionalità della Banca d'Italia. Ciò sul precipuo presupposto che «l'intervento pubblico sostitutivo - riservato alle ipotesi di grave patologia - si configura come strumento di tutela della stabi-lità del sistema a carattere suppletivo ed eventuale ma certamente non lesivo degli interes-si dei soci» (p. 180).